任何传染病、地方病的大面积暴发或流行，不仅给农民群众的健康带来严重危害，而且卫生资源的消耗和经济上损失也将是灾难性的。河南作为一个人口大省来说，非典时期，面对近200万民工急骤返乡，河南的党员干部群众迸发出大局为重，团结一致、齐心合力战胜困难遏制住了非典疫情向农村的蔓延。但是，非典疫情不仅考验出农村公共卫生体系的缺陷，同时也暴露出政府对农村公共卫生投入的严重不足。前不久，曾到河南考查非典防治的世卫组织专家詹姆斯．马圭尔先生就尖锐指出，政府应加强公共卫生和医疗保健体系建设，加大对卫生防疫和医疗部门的投入和支持。记者接触的各届人士也提出，靠政治动员和行政手段抗击非典，只能解燃眉之急；重建农村公共卫生体系，是广大农民群众和医疗卫生机构最迫切的期望，也是政府工作的当务之急。
农村医疗机构 承受不了非典之重
河南省卫生厅基层卫生与妇幼保健处负责人在接受记者采访时说，非典疫情下的农村
公共卫生现状可以用"线断网破"来描述，非典向我们重重地敲响了警钟，一度受到削弱的计划免疫、妇幼保健、传染病和地方病控制、健康教育等农村公共卫生建设，必须摆到各级政府的重要日程。
河南的出省农民工共有607万人，在一个月的时间里，1／3的民工回到了家乡，全省15例非典确诊病例中绝大多数为民工输入性病例，由此，河南农村各级卫生机构被推向了防止疫情向农村扩散斗争的最前沿。记者在河南各地、尤其是农村劳动力外出较多的驻马店、周口、南阳、洛阳等地，耳闻目睹了各级卫生医疗机构面对疫情仓促上阵，疲于应付的局面。
由于缺乏应急预案，国家和省卫生主管部门下发的非典防治文件，有时是一天几个，几天一变。基层卫生部门反映，有时按上级要求刚刚布置下去，又来了新的修改文件，使得本来就不知所措的基层卫生机构更加手忙脚乱。新安县卫生局局长卢多哲说："庆幸返乡民工感染者较少，庆幸各级政府采取人海战术，严防死守，农民群众防范意识增强，才没有造成继发感染。如果单靠卫生防疫部门，难以想象。"
疫情大敌当前，人们才发现，河南省几乎所有的县竟然没有一所传染病医院。各级政府不得不紧急拨款，设立定点医院、专科病区，紧急购置防护服、呼吸机、X光机、心脑监护仪等设备。以县医院和县级政府的财力，这样的支出尚可承受，然而，对普遍不景气的乡镇卫生院，筹资数万元建设发热门诊和留观室，免费诊治发热病人，使他们雪上加霜。
遂平县是河南第一例输入性非典病例发生地。县卫生局长姚占荣介绍，全县所有14个乡镇卫生院1/3濒临倒闭、1/3勉强维持，1/3正常运转，全县各乡镇卫生院3月份以来的工资全部停发用来建设发热门诊和留观室，沈寨、嵖岈山等乡镇医务人员还以向亲戚朋友借款，建起比较规范的发热门诊。
座落在一幢危楼里的遂平县车站镇卫生院原本已濒临倒闭，非典疫情当前，卫生院东挪西借5万多元，将门诊室按照 "三区"、"两通道"的要求改建为发热门诊，并从县卫校借来一台X光机。对于去年全年的业务收入只有10万元的卫生院，这是一笔难以偿还的"巨款"。在连一扇完整的玻璃窗都没有的院长办公室，院长崔彦如说："防治非典事大，就是砸锅卖铁，也得干，但这已大大超出了我们的承受能力。"
在硬件设施相对较完善的新安县乡镇卫生院，面对防非典的艰巨任务，同样捉襟见肘。在新安县石井乡卫生院写给乡政府的《发热门诊和留观室配置物资的申请报告》上，记者看到，自4月13日－5月22日，卫生院已累计投入6．47万元用于防治非典，县乡两级只给了1．7万元，其他全是自筹。如果按照河南省卫生厅下发的乡镇卫生院发热门诊、留观室工作规范的要求，配齐必要的器械和防护物品，至少还需要12．6万元，这还不包括投资约4、5万元的化粪池。"收入没保障，工资没着落，防疫没尽头，开支却一天比一天多，如果再这样下去，很快就有卫生院撑不住了。"院长郭鹏很是担忧。
与此同时，河南农村的近10万名乡村医生则放下各自诊所的业务，冒着被传染的风险，承担起为本村返乡民工每日测体温，上报返乡民工健康信息的艰巨任务，而且，完全是尽义务。许多乡村医生坦言，他们不要报酬的忙前忙后，完全凭的是医生的职业良心，但如果长期这样做义务工，他们一家老小也要"喝稀饭"了。
公共卫生保健网 投入不足难支撑
县、乡、村三级卫生防疫保健网，虽然在非典防治战斗中发挥了重要作用，但并不能掩盖其千疮百孔、残破不堪的现状。
记者在河南省驻马店、洛阳、南阳等地农村调研，看到作为三级卫生防保网"枢纽"的乡镇卫生院，不少在困境中挣扎，一些卫生院的医疗设备是六、七十年代购买的，多数已损坏失修，不能使用；大部分乡镇卫生院人员工资没有保障。洛宁县王村乡卫生院只剩两个人，诊疗工具仅有"体温计、血压计、听诊器"三大件，靠有偿计划免疫的微薄收入度日。河南省卫生厅的去年的一项统计表明，全省2057所乡镇卫生院中，48.9%勉强维持运转，16.7%陷入倒闭或濒临倒闭（指年营业收入人均不足5000元）。
记者在确山县三里河乡卫生院看到，整个医院破烂不堪，全院最值钱的一台B超机是对口单位支援的，手术床是上个世纪五十年代配的，X光机已有18年历史，根本不能用，化验室里只有一台单目显微镜。这种情况在全省并不鲜见。河南省卫生厅去年统计，全省平均每个卫生院仅有X光机0.87台，B超0.69台，洗胃机0.54台，生化分析仪0.54台，多功能产床0.50张，新生儿抢救台0.16个，救护车0.39辆。卫生院使用的房屋近10%是危房。
与此同时，由于基层工作和生活条件差，工资待遇低，大学生不愿去，而无学历和非专业人员大量涌入，使乡镇卫生院"人多才少"，人员包袱沉重。本科学历的仅占0．89％，无学历人员占28．8％。举步维艰的经济状况、落后的技术水平和参差不齐的人员队伍使乡镇卫生院保证不了公共卫生工作的落实。
而在广大农村，承担着落实防疫、疾病控制及保健任务的农村集体卫生室和"赤脚医生"，七十年代末农村包产到户以来，也纷纷解散，如今，绝大多数被个体诊所取代。遂平县阳凤乡刘楼村59岁的老村医刘汝生回忆起当年自己当赤脚医生的经历告诉记者，那时缺药品，医疗技术也不如现在，但是每年上级都组织搞健康调查，村里有什么流行病马上向公社卫生院报告，防疫工作比现在强得多。现在村里不给村医补贴了，村医生都忙着看病卖药挣钱，没有人，也没有精力管防疫的事了。
健康无保障成为小康"拦路虎"
南阳市市长何东成下乡调研农村医疗问题，得到这么一组调研数据：全市2707户贫困户中，有1280户属于因病致
贫，占47.3%。据河南省卫生厅统计，全省农村中，有37%的患病农民应就诊而未就诊，65%的患病农民应住院而未住院，以致小病拖成大病，最后落得人财两空的悲惨结局。公共卫生体系缺失、农民健康无保障等导致的因病致贫，已经成为农村全面奔小康的"拦路虎"。
确山县卫生局长陈建华对此深有感触地说，公共卫生讲求"以防为主，防治结合"，但是多年来，卫生工作的实际情况却是以经济效益为目标，重治轻防。如果早诊断早治疗，就会大幅度减少重大疾病的发病率。
早在上世纪六七十年代，我国农村通过县乡村三级卫生防保网建起集预防、治疗和保健功能于一身、令世界刮目相看的公共卫生体系；通过"赤脚医生"队伍，农民以最低的花费得到了最基础的保健。然而，随着经济体制改革和市场经济发展，在农村，保健知识宣传教育和妇女、儿童保健、妇女孕期保健、流行病调查、监测等工作量大、无经济利益的卫生防保工作越来越薄弱。驻马店市卫生部门调查显示，这个市农村儿童及孕产妇系统保健、慢性病防治、健康教育等项目基本无开展，而这种情况在河南是普遍存在的。
由于流行病调查、监测等工作无人去做，乙型肝炎、结核等传染病重新成为危害人民健康的杀手。记者在驻马店市采访期间恰遇汝南县一中学发现多名学生出现发烧症状，由于非典带给人们的高度警觉，卫生部门紧急安排对发病学生进行体检，经检查，发现3人感染了肺结核，并及时安排隔离治疗。市卫生局长高书志说，如果不是非典，几个学生发烧可能引不起人们重视，那一个班的学生就有可能被传染肺结核。在不知不觉中，许多公共卫生事故就这样发生了。
妇女儿童保健是国际卫生组织监测的重点。在河南许多地方，相当数量的乡镇卫生院妇产科都名存实无，孕妇围保、儿童保健只是奢谈。确山县石滚河乡，由于多年没有妇产科，妇女生小孩要跋涉三十多里山路到县医院去。而在豫西洛阳，有些乡镇入院分娩率只有10%，在家分娩仍是那里多数妇女无奈的选择。
南阳市市长何东成说，党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标，解决好农民因病致贫的问题，是建设小康社会的一项重要任务。但由于农村公共卫生建设整体水平的落后，防疫保健的不平衡，农民健康教育的空白，农民社会医疗保障制度的缺失，导致许多农民健康意识差，基层医疗条件差，小病拖大，大病等死。"没有农民的健康水平的提高，农村的小康只能是一句空话。"
公共卫生体系缺失 怎一个"钱"字了得
长期以来，尤其是各级财政实行"分灶"吃饭之后，卫生资源投放主要集中在城市，造成卫生资源分配与需求呈"倒三角"形，很多地方县乡财政困难，对卫生事业投入力不从心。
据河南省卫生部门提供的统计数字，近10年来，绝大多数地方县乡财政对乡镇卫生院的预算不但没有增长，差额
补助比例反而不断降低，商丘、驻马店、信阳、新乡等市将乡镇卫生院下放到乡镇政府管理，不少乡镇卫生院的预算拨款多年不能落实到位，个别地方10年来没向乡镇卫生院拨一分钱反而把卫生院当作营利部门，摊派各种不合理费用。据统计，2002年，全省各项财政补助只占乡镇卫生院在职职工及离退休人员费用的19%。
本属于政府财政确保的卫生防疫、传染病和地方病控制、健康教育和妇幼保健等社会公共卫生投入也严重不足。1999年河南省各级财政对卫生防疫和妇幼保健机构的拨款，分别占卫生防疫和妇幼保健机构实际工资支出的41.48%和20%。这意味着，其他开支要靠这些机构自己去挣，为了维持运营，这些机构不得不把主要精力转移到提供能获利的医疗服务上，影响了社会公共卫生事业的发展。
驻马店市调查显示，2001年各级财政对全市186个乡镇卫生院的拨款总额为786万元，财政拨款扣除离退休人员的工资后，乡镇卫生院年可支配的财政资金仅为1．13万元。确山县各乡镇卫生院所得的财政拨款全部用于离退休人员的工资发放，还有40万元的缺口，更不用说在职人员的工资和改善卫生设施了，以致部分职工每月只能领到几十元的生活费，人才流失严重，形成恶性循环。
曾担任过乡党委书记的基层领导干部告诉记者，目前绝大多数乡镇都是吃饭财政，捉襟见肘，哪里还谈得上投入公共卫生事业，而且农民健康也不是一项考核的硬指标。驻马店市卫生局负责人谈起他几年前任西平县长期间，把县医院120万元事业费砍去40万元的事时，感慨良多："现在想想很后悔，但我当时考虑的首先是保教师和人员工资，现在看来，加大对公共卫生的投入，不仅仅是钱的问题，更重要的是认识是否到位，体制是否合理，从中央到地方，是否有一套有利于卫生事业健康发展的良好机制。"
群策群力 农村公共卫生要由公共财政支持
非典疫情考验出农村公共卫生体系的缺失，也暴露出政府对农村公共卫生投入的严重不足。前不久，曾到河南考查非典防治的世卫组织专家詹姆斯．马圭尔先生就尖锐指出，政府应加强公共卫生和医疗保健体系建设，加大对卫生防疫和医疗部门的投入和支持。记者接触的各届人士也提出，靠政治动员和行政手段抗击非典，只能解燃眉之急；重建农村公共卫生体系，是广大农民群众和医疗卫生机构最迫切的期望，也是政府工作的当务之急。
"把卫生工作的重点放到农村去"是中央对卫生工作的一贯方针，各级政府及卫生部门虽也做了大量工作，但多年来政府对农村卫生机构投入不足所导致的农村卫生保健"线断网破"是无法回避的现实。记者在与基层卫生工作者接触中，听到的最强烈的呼声就是："农村卫生机构不能再薄弱了"， "要像办教育一样办卫生就好了"。
北京大学卫生政策与管理研究中心博士王健认为，建立公共卫生管理系统是一个复杂的问题，但有一点很明确，那就是：满足社会公共卫生保健需要是政府必须承担的责任，是公共财政政策针对的主要点。
与此同时，一些基层卫生工作者对农村公共卫生体系建设也提出了他们的意见和建议。洛阳市卫生局基妇科科长赵燕敏认为，不能把农村卫生投入完全限定在"分灶吃饭"的框框里。她说，目前在广大中西部地区，县乡财政困难是普遍问题，市、县财政不能只管本级的卫生机构，对乡卫生院、村卫生所也应有计划地投入。
遂平县老"赤脚医生"刘汝生说，大集体的时候，对乡村医生每月还有几元钱补贴，干一天还有10个工分，乡村医生与民办教师享受同样待遇。农村实行责任制后，对乡村医生的补贴一分钱也没有了。要发挥乡村医生的作用，政府应该给他们一定报酬。
记者在与河南农村基层卫生机构人员座谈中，大家谈到，中央已经确定今年国债投资重点转向改善农村生产生活和生态环境等方面，加大投入基层卫生事业应成为重点。去年召开的中央农村卫生工作会议已经做出《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，要求"各级人民政府要逐年增加卫生投入，增长幅度不低于同级财政经常性支出的增长幅度"， 说明中央对加大农村卫生投入已经有明确的精神，令人鼓舞。
据河南省卫生厅有关人士介绍，根据全国农村卫生工作会议精神，河南省政府已经拿出"落实卫生经济政策，加大对乡镇卫生院建设的投入的意见"，从今年起，农村卫生工作所需经费由县级财政预算安排，将农村基本卫生服务列入公共财政支出范围。对计划免疫、妇幼保健、传染病、地方病控制、健康教育等政府财政要给予全额预算安排。并计划用3年时间，集中财力，总投资2.4亿元，建设600所标准卫生院（占河南乡镇卫生院总数的29%）。从今年开始，全省要选择18个县，搞新型农村合作医疗试点，缓解农民因病致贫、因病返贫的大问题。
记者调查中了解到，河南一些地方已经行动起来，加大对乡镇卫生院的投入，加强其公共卫生职能。南阳市近几年，每年选择20所贫困卫生院，每所卫生院由市财政拿10万元、县、乡财政分别拿15万和5万元，共筹集资金2520万元，对67所贫困卫生院分期分批进行建设；新安县从1999年起实施了农民"健康工程"，县乡财政及多方筹资2800多万元，用于全县13所卫生院改善设施，并对85%的农民群众进行健康普查，建立健康档案，受到广大农民群众的欢迎。
改革探讨 以改革的精神重构农民健康网
重新构建农村公共卫生体系，除政府要增加投入外，还面临理顺体制、创新机制等一系列问题。记者调研中，许多人士提出要以改革的精神解决农村卫生事业发展中的问题。
首先要转变观念。中央党校研究所青年学者赵杰博士接受采访时说，"效率优先，兼顾公平"一直是我们发展经济的重要原则，但各级在具体的实施过程中，经济的主导政策还是增长优先，相对忽视了公共健康、环境保护、收入差距拉大等问题，非典疫情的冲击，使得这些忽略的问题的成本得以显性。非典这场战役，应该促使我们从"增长优先"的目标，转变为更广泛的发展目标，相应的，官员的政绩考核体系也逐渐从经济增长、修路盖楼、招商引资等各种达标升级，转变到真正关心民生问题。
记者接触到的许多政府官员表示，认识问题不解决，公共卫生体系就很难建立，目前套在各层领导头上"一票否决"的紧箍咒很多，但并没有人民群众的生存方式、健康状态等指标，没有硬的措施和要求，口头再重视也难持久。
其次，要对农村医疗卫生机构从管理体制和运行机制上进行改革。对于如何重构农民卫生健康网，确山县卫生局长陈建华提出：目前，农村卫生医疗保健基本上都是在市场经济海洋里挣扎。在政府加大对基层公共卫生投入的基础上，应推进乡镇卫生院运行机制改革，在政府举办为主的情况下，探索卫生院个人承办、合作、集资等多种运行形式，使政府腾出财力重点扶持防疫、妇幼保健等公共卫生服务。
结合许昌市1997年以来实施乡村卫生组织一体化管理体制改革，该市卫生局长李仁发认为，农民健康网必须建立深入到村一级的医疗和卫生体系。乡村卫生施行一体化管理，行政、业务、人员、财务、药品"五统一"，有利于提高农村卫生资源的利用效率，是加强农村公共卫生管理、解决农民就医难的好办法。
第三，针对农村、农民的公共卫生活动，应尽可能地增强可操作性，让老百姓从中受益。避免像过去的一些活动，上面风声很大，到了基层，就无声无息了。比如，对农民进行健康教育，中央有关部委成立了"全国亿万农民健康促进活动办公室"对各级政府提出很多项卫生达标要求。参与农民健康促进活动的有八九个部委，各部委都设定了责任目标和监测体系。如涉及农业部门的农村改水改厕、涉及教育部门的卫生知识课等在基层进展缓慢。驻马店市卫生局副局长郭茹军说，上面的精神都很好，要求也很超前，但由于多种原因，到了基层，这些美好的设计往往都变成一张空纸，得不到有效落实，有的仅是发发宣传单，走走形式而已。
"非典给我们的惨痛教训是，再也不能开开会，发发文件就万事大吉了，公共卫生体系重建，必须强化操作，重在实效，让农民群众能得到看得见摸得着的实惠" 。
