特大洪水、雪灾、旱灾、火灾、海水突然上涨、疾病大规模流行等灾害在各国都有可能发生，在工业发达国家也是如此。这次我国特大暴风雪暴露了一个问题：中国还没有形成一套科学的应急机制。具体表现在：
1、应急预案存在政出多门的现象。为了做好避灾减灾工作，许多地方都在各行业制定了应急预案，使得一个地方的应急预案多达十多种，其中一些是按照上级部门的预案照搬下来的，缺乏对实际应急工作的指导性，一些预案还存在为本部门推卸责任的问题。应急预案犹如工作流程中的一种形式，使得一些基层组织在应对突发事件时临时决策，临时确定方案，预案发挥不了应对突发事件的积极作用。
2、应急工作存在严重的依赖思想。一些地方在应对突发事件时，存在着对支援的依赖思想，把减灾救灾工作寄托在部队官兵上，忽视对灾区群众的组织发动，如一些地方在扑救山火或抢运受灾物质时，只见部队官兵及干部的身影，缺少普通群众的参与，形成一些群众在一边观看“热闹”的不协调救灾现象。
3、应急演练活动开展不够。一些地方虽然在应急预案中成立了应急分队，但基本没有组织这些人员开展相关的应对突发事件的演练活动。当突发事件发生时，这些应急分队虽然能拉出来，但一些人员根本不知道怎样抢险，如在扑救山火时，一些人员不知道怎样在保护自身安全的前提下参与灭火，对正确处置突发事件感到茫然，使得应急人员在应急业务中发挥作用甚微。
4、应急抢险物质储备不足。在一些应急抢险救灾中，经常可以看到一些人员赤手空拳上阵，如扑救山火时，灭火人员没有灭火工具，抗击火灾时，抢险人员没有基本的救生设备。在去冬今春的特大雪灾中，许多地方对雪灾束手无策更说明这个问题的严重性。应急抢险物质储备不够，往往是人员伤亡、损失扩大的重要原因。
改革开放三十年，中国经济建设成果卓著，但确切地说，国家应急系统似乎还停留在许多年前的计划经济时期，现在是把这个问题提到议事日程上的时候了。人类目前对于许多自然灾害都无法去预防或避免，有的甚至无法准确预报。建立科学、高效的国家应急机制的目的并非防止任何特大自然灾害的发生，而是要对这些特大灾害事先做好准备，一旦灾害发生，有效地利用现有的人力、物力、财力，最大限度地降低灾害造成的破坏。为了在任何规模的灾难面前保障基础设施的运转，保障老百姓的基本需求，避免出现最坏的局面，特建议：
一、国务院应尽快成立国家应急管理中心，直接隶属于国务院办公厅
1、成立国家应急管理领导小组，国务院总理担任组长，国务院分管副总理和国务院秘书长担任副组长，国务院27个部委和各省、自治区、直辖市人民政府一把手为成员。
2、国家应急管理中心为国家应急管理领导小组下设日常工作机构，直接隶属于国务院办公厅。国家应急管理中心主任由国务院秘书长兼任，设1-3名副主任，其中一名为专职副主任，负责该中心日常工作。
3、国务院27个部委和各省、自治区、直辖市人民政府一名副部级领导必须明确分工应急管理工作，负责本系统、本辖区应急管理预案制定、日常管理和监督检查等工作，并负责将急管理预案报送国家应急管理中心。
4、建立、健全各种制度。如分级、分类的应急管理责任制度，灾害气候预警机制，应急管理问责制度，把自然灾害应急能力评价纳入各级党政部门工作绩效考核体系。
5、建立灾害防控的法律体系。可将建立防灾抗灾失职责任追究，防灾抗灾的紧急动员，灾害发生时的社会治安防控、社会救助、市场物价控制和灾后重建、灾害损失保险赔偿等上升到国家法律、法规的层面。
二、国家应急管理中心职能
1、负责将各部委和各省级人民政府所报送的全部预案进行优化组合，建立国家级的服务持续计划和灾难恢复计划，形成一个全国统一的应急预案，实现我国应急管理工作制度化、规范化、系统化、信息化。
2、平时的功能是经常性地进行国家大范围的风险评估，找出对国民经济和民生具有重大影响的行业和企业、事业单位，协助和指导这些行业或机构提高预警能力，建立服务持续计划和灾难恢复计划。
3、一旦有灾害事故发生后，要立即为国务院提供最行之有效的计划和方案，具体领导和协调各地、各行各业的抗灾和应急工作，迅速调配人力、物力和财力资源，及时处理各种难题，并监督检查服务持续计划和灾难恢复计划的落实情况。
4、建立标准统一的信息发布制度，向社会公众发布准确及时全面的预警信息，让公众了解应急预警和风险提示的具体标准、等级、时限、渠道、范围和技术分析、政策解释等。
三、地方各级人民政府成立相应的国家应急管理中心，负责本辖区应急管理工作
在各级财政中建立应急抢险基金，专款用于应急物质的储备，抢险务工的发放。任何一项应急救灾工作，最终都要落脚到受灾各地，因此要特别注重加强县一级应急工作管理。
1、以县为单位统一建立应急管理实施细则，主要做好应对突发事件的宣传发动、人员疏散、抢险救灾的组织设施等工作，并形成地方规章，着力增强基层组织应对突发事件的功能。
2、以区县为单位，建立统一的应急物质储备库，不定期更换和检查，强化基层在抗灾救灾中的主导作用。
四、切实制定应急预案
1、基础设施如铁路、高速公路、电网、水坝、能源供应、水源供应、通讯网络、计算机网络、医疗卫生等，要按照各自行业的特征进行详细的灾难风险评估，找出薄弱环节，在此基础上建立各自的服务持续计划和灾难恢复计划。各个基础设施行业中的各个企业或事业单位，也应该建立各自的服务持续计划和灾难恢复计划。这些计划不但要建立，而且要定期测试，并根据新的情况不断加以充实、修改。
2、从中央到地方的各级政府，在发展经济的过程中，要慎重考虑各种灾害的可能性，尽量避免出现“一失皆失”的那种布局，提高抗自然灾害的能力。在规划建设每一个基础设施工程时都要留有余地，预防万一。比如在“春运”的计划中一定要事先考虑好各种可能的意外。规划高速公路时要充分考虑万一公路中断后车辆通过其他局部公路绕路或疏散方案，避免成千上万车辆滞留数日的局面发生。在建造煤电厂时要考虑万一供煤发生障碍情况下的电力供应问题。一个区域要至少有两种不同的电力生产企业，比如水电、核电并存，防止一种电能中断导致该区域彻底失去电源的情况发生。银行的中心数据库要在几百里外设立数据备份中心，防止由于火灾或风灾摧毁了数据中心，而失去所有用户数据的情况发生，等等。
五、从上至下建立全民忧患意识，未雨绸缪
1、根据区域特点，将可预见性的自然、疫情等突发事件的发生特点、防范知识编印成浅显易懂的手册，普发到城乡中的千家万户。利用媒体在每一个时期进行宣传和解读，强化基层群众对各种突发事件的认识。
2、在重点抓好基层应急专业抢险队伍建设的同时，应注重对普通群众的组织发动，根据新形势下应急抢险工作的变化，以人为本地健全普通群众参与应急抢险活动的补助和奖励制度，鼓励社会公民自觉参与应急抢险。
3、要在龙卷风高发区定期在学校和企业、事业单位拉警报演习；在各地电视台、电台定期测试紧急讯号；在地震高发区确保各大建筑物的基本抗震能力，在各大医院定期测试紧急供电系统等等，通过实际的演练活动，增强基层群众防范和处置突发事件的能力。
（十一届全国政协委员、重庆市卫生局局长 屈谦）
