自2003年非典疫情发生后，在党中央、国务院的正确领导下，我国应急管理工作得到全面加强，应急体制机制基本建立，应急体系建设不断完善，防范和处置突发事件的能力有了较大提高。近几年来，我们有效应对了南方雨雪冰冻灾害，汶川、玉树特大地震和甘肃舟曲特大山洪泥石流等自然灾害，山西王家岭煤矿特大透水、松花江水污染等事故灾难，禽流感、甲型H1N1流感等公共卫生事件，以及拉萨“3.14”、乌鲁木齐“7.5”等社会安全事件。
为了总结地方应急管理的经验，推动应急体制机制建设，根据中央党校的教学安排，第29期中青一班四支部调研组，于2010年11月9日至17日到广东省就应急管理体制机制建设问题进行了调研。调研组先后与广东省政府、广州军区、广州市、东莞市、深圳市、深圳南山区有关领导，及有关市(区)应急办、省防汛抗旱防台风指挥部办公室，广州、深圳海关负责人进行了座谈，考察了广东省应急指挥中心、广州亚运会亚残会总指挥部、亚运安保军队联合指挥部、番禺赛区运行保障指挥中心，到深圳南山区桃源街道应急指挥中心、综治信访维稳接待大厅进行实地了解，与东莞市卫生局、常平镇负责同志进行了交流。现将有关情况和建议报告如下：
一、广东省应急管理体制机制建设的基本情况和特点
近年来，广东省按照《突发事件应对法》和《国家突发公共事件总体应急预案》有关要求，建立了党委领导、政府负责、属地管理，统一指挥、军地联动、综合协调，分级响应、分类处置、社会参与的应急管理体制机制。其特点主要有以下几点：
(一)应急管理体制比较完善。2007年，广东省成立了省应急管理委员会，由省政府主要负责同志任主任，省委副书记、政法委书记、省政府相关副省长和驻粤军队、武警(下同)负责同志任副主任，并成立21个专业指挥部，省应急管理委员会在省政府办公厅设立副厅级的办事机构(即省政府应急管理办公室)。各专业指挥部以相关厅局作为办公室，军队、武警有关单位为相关应急指挥机构的成员单位。目前，广东省21个地级以上市、121个县(市、区)均成立了应急管理领导机构、办事机构和工作机构。在亚、残运会等重大活动中，广东省及举办赛事的市、区均成立了突发事件应对处置的专门机构。
(二)应对突发事件的运行机制较为健全。各级应急管理委员会按区域统筹部署自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全突发事件的防范和应急处置工作。在特大突发事件发生后，根据需要可由党委主要负责同志任总指挥、政府主要负责同志任一线总指挥。在重大突发事件发生后，由政府主要负责同志或分管负责同志任总指挥。指挥机构启动后，政府有关职能部门、应急办以及党委宣传部门作为成员单位，在指挥部的统一领导下开展应对处置工作，应急办主要承担与各方面联络沟通，发挥运转枢纽作用。单一灾种的处置由相应专业指挥机构负责，军地各成员单位参与，应急办主要是负责信息报告、跟踪事态和综合协调。有的地方对一般突发公共事件，特别是对影响范围和处置责任边界不清晰的突发公共事件，交由应急办协调处置。
(三)基层应急管理工作得到加强。调研中了解到，广东省各地在街道办事处(乡镇)建立起了由党委政府统一领导、一专多能的应急工作机构和运行机制，有机整合了应急、综治、维稳、信访(群众)工作等职能。例如深圳市南山区桃源街道办事处设立了综治、信访、维稳、各类突发事件应急指挥为一体的工作机制，通过加强基层党组织的工作，发动群众参与防范突发事件和社会管理，把应急管理与日常的社会管理进行了有机融合。该区还设立了由社区保安组成的应急小分队，每个街道约30人，集中住宿，半军事化管理，确保一旦发生突发事件能及时调动赶赴现场，进行先期处置。同时，全省各区县建立了以公安消防队伍为依托的综合性应急救援队伍，并推动加强防汛抗旱、地质灾害、森林防火、公共卫生等基层专业应急救援队伍的建设。
(四)进行了应急管理体制机制改革试点。深圳市在机构改革试点中，整合原应急指挥中心、安全生产监督管理局、民防办、地震局，组建了市应急管理办公室(加挂安全管理委员会办公室、安全生产监督管理局、民防委员会办公室、地震局的牌子)，由市政府办公厅归口联系，形成了“大应急”管理格局。改革后，资源得到整合，原来分散的人员力量得到有效集中和加强；机制更加完善，随着机构职能覆盖面的扩大和内设机构及人员的调整，宣传培训教育、监测预警预防、应急救援保障等机制得到完善；协调更加顺畅，机构改革中深圳市精简政府工作部门15个，应急管理涉及的部门和事项相对集中，日常协调事项，特别是应急救援工作中的协调更加顺畅。此外，广州、深圳海关把应急管理与海关业务风险、打击走私、口岸监管相结合，设立风险管理运行控制中心，实行合署办公。
(五)社会力量参与应急管理有新的探索。广东各地根据需要探索了一些动员社会各方面力量参与应急管理工作的做法。全省建立了约2.5万人的基层信息员队伍。深圳市组建了公安消防、红十字会、海上搜救和山地应急救援四支应急志愿者队伍。深圳市南山区建立了从直属部门推荐，经组织部门考核，由正科级干部组成的应急预备突击队，并作为干部提拔使用的锻炼平台。广东省成立了应急管理学会，推动应急管理产、学、研一体化，促进应急管理科技成果转化为生产力。暨南大学设立了应急管理学院。
二、关于对广东省应急管理体制机制的基本看法
总的看，大家反映从近年来广东省防范和应对各类突发事件的工作实践看，广东省应急管理体制机制的建设情况是合理的。一是符合我国现阶段发展的特点，可动员各方面力量开展安全防范和突发事件处置工作。二是既符合我国由地方党委政府对安全和稳定工作负总责的制度性要求。又体现了分类负责，分级响应的特点。三是基本明确了领导机构(应急管理委员会)、指挥机构(各专业指挥部)、执行机构(各部门)、办事机构(政府应急办)等各方面的关系，有利实现统一指挥、各方面联动。
调研中，许多单位反映，目前应急管理体制机制方面还存在以下一些问题：
(一)应急管理职能需进一步规范和明确。一是防范职能还需落实。目前，有的地方或领域把防范工作归由专业应急指挥机构负责，有的归由常态职能部门负责，缺少统一规定，还有的不够明确，防范工作往往不到位。二是有的部门职能相近或交叉。一些同志反映，在应对洪涝、山洪泥石流等自然灾害方面，气象、水利、国土资源、城乡建设等部门都有监管，但各管一方面，由于涉及部门多，一方面需要相互配合，防止出现的漏洞；另一方面要防止建设项目重复交叉。三是在群体性事件的处置中，利益诉求对象的相关职能部门参与不够，在处置中有的以信访联席办为主，有的以维稳办为主、有的以应急办为主，领导同志觉得谁能调动各方面资源就用谁，或是那位领导同志负责指挥就用谁管的力量。
(二)在突发事件处置中需要进一步加强指挥协调。在突发事件的应对处置中，由于大部分应急救援处置队伍都是由隶属不同的上级部门指挥派遣，有时存在各自为阵、各自为战的问题。而指挥部往往是在达到一定伤亡后才启动，结果造成统一指挥的滞后。
(三)应急管理办事机构还有待完善。调研中一些同志反映，应急管理办事机构存在以下问题：一是各地应急管理办事机构的职责任务不同，不同地市应急办级别不同，协调能力和发挥的作用也不同。有的地方凡是发生突发事件，领导都交给应急办负责组织协调；有的地方在突发事件发生后，不能发挥作用。有的地方反映，发生事故后有的领导让应急办负责去事故现场协调，有的则让市府办公室其他单位去，作为地方应急办很难把握，最好有明确的制度。二是应急办与同级部门应急机构、军队应急部门还需加强联系。总参作战部设立了副军级应急办，但各大军区作战部还未设立应急办，影响军队与地方应急处置工作的衔接和开展。
(四)在应急体系建设及运行协调上还有待加强。在专业应急队伍建设、通信手段、信息报送等方面还需进一步加强综合和统筹。国家层面上，军队、武警已纳入国家应急体系；省一级虽然军区制订了这方面规划，但还未与地方协调。地方与军队、武警的应急通信还未实现对接，不能相互联通。军地之间、部门之间突发事件的信息通报、传递，虽有制度，但预先通报不够及时。
(五)深圳市“大应急”体制改革试点的问题。一些同志反映，改革后的深圳市应急办存在以下值得关注的问题：一是应急办的定位是应急管理委员会的办公室，应该是一个超脱职能部门的办事机构，行使政府的职能部门职责是否合理。将安全生产监管局、地震局、人防办合并到应急办，直观上看是加强了应急管理工作、但实际上造成应急办将70%的力量行使安监局、地震局、人防办的职能部门的职责，削弱了综合应急管理的作用。二是上下内部业务不顺，安监审批、执法、培训等职能交给了其他部门，但应急办挂了安监局牌子，国家和省安监部门所有向深圳市布置的工作都交应急办，应急办又分到其他部门；地震局的工作由应急办一直负责到地震台网；人防办的业务与应急关系并不大，但其所有业务都由由应急办承担。
三、完善我国应急体制机制内在要求及原则
建立完善我国应急体制机制，应当从实际出发，符合国情和应对突发事件的内在要求。一是现阶段我国突发事件具有高发性。我国正处在工业化快速发展时期，发达国家经历三、四百年工业化过程的矛盾，在我国现阶段集中表现，特别是资源开发力度的加大与环境破坏和自然灾害的矛盾、生产高速增长与安全保障能力较低的矛盾、利益格局变化调整引发的社会矛盾，这些矛盾伴随着经济社会的发展使我国进入了矛盾高发期和凸显期。二是突发事件的多样性。我国是灾害种类最多的国家之一，自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全的大多数突发事件在我国都存在，仅靠一个部门难以应对各类突发事件，需要多方面配合。正如调研中有的同志说的“一个部门难以穷尽突发事件的无限责任，应该分级分类的承担责任”。把应急管理的责任落实到各个领域和层级。三是突发事件的破坏性。灾害发生后如果不加以控制，很容易衍生出其他灾害，造成的损失扩大。所有突发事件表明，第一时间的有效处置是控制事态发展和减少伤亡损失的最佳时机。这些必须依靠事件发生地所在企业和单位，以及基层应急队伍的及时反应才能做到。加强基层应急能力十分重要。四是应急处置的协同性。处置突发事件需要地方、部门乃至全社会的参与和应对，如非典、甲型H1N1流感疫情等公共卫生事件，都是由相关地方和部门共同防范控制。同祥，任何一起重大自然灾害，应对处置工作都需要抢险救援、医疗卫生、善后安置、社会稳定等各个方面的共同配合才能完成。
总结突发事件应对工作的实践，应急管理体制机制建设的原则主要有以下方面：一是统一原则。实现统一指挥，协同应对，保障有力。二是效率原则。做到分级响应、分类处置，全面落实属地管理的责任，实现快速反应，各系统高效运转。三是预防原则。实现预防与处置相结合，以预防为主，把预防寓于日常管理之中。四是依法原则。在法律范围内明确常态与非常态体制机制的相互转换和有机统一，做到常态与非常态相结合。五是节约原则。减少职能上的交叉重复，有机整合调动各方资源，使应急资源实现优化配置。
按照以上要求和原则，我们认为我国现行的应急管理体制机制基本符合我国国情，有利于发挥我国的制度优势和政治优势；有利于落实预防为主，防范和处置相结合的工作要求；有利于发挥全社会各方面的作用，充分调动各种应急资源。目前，一些发达国家在应急体制机制建设方面也有不同模式，概括起来有三种，一是美国、俄罗斯的大部制，以救援为主，实际上美、俄两国应急管理也是总统-委员会-专职应急管理的部门，并实行部门联动。美国国土安全部下设联邦紧急管理事务管理局，同时行使其他职能。二是英国、日本等国，在各级政府及有关部门设立应急决策机构和办事机构。三是德国等一些国家在牵头部门设应急职能机构。我国现行应急体制机制与英、日等国模式相近。各国模式不同主要在执行层，国家层面都由政府首脑、委员会、办事机构、执行部门组成，只是责任和权力的分工不同。一些发达国家对我国在应对汶川地震、玉树地震所表现出的救援效率和动员能力给予高度肯定。
四、关于完善我国应急管理体制机制的建议
加强应急管理，有效处置各类突发事件，最大限度地保护人民群众生命财产安全，是坚持以人为本，深入贯彻落实科学发展观的必然要求；是建设社会主义和谐社会，促进社会稳定的重要内容；是全面履行政府职能，提高党的执政能力的重要举措。目前我国应急管理尚处于起步发展阶段，需要做的工作很多，其中一项重要工作就是进一步完善我国应急管理体制机制。为此，提出以下建议：
(一)进一步理顺应急机构与职能部门的关系。应对法规定，应急管理包括预防、监测预警、应对处置和灾后恢复重建等方面。其中防范工作，特别是防灾基础设施建设，涉及到方方面面，是属于常态下生产过程和社会活动中的工作，应由相关职能部门负责。因此，依照“管生产也要管安全”的原则，依法明确常态下的预防工作由相应的职能部门承担。例如，城乡规划建设部门要参与城市防灾方面的工作；生产管理部门要进行安全生产管理；食品安全方面，食品生产、流通、消费过程中的安全，哪个部门主管就由哪个部门负责。这样才能实现安全与生产的有机统一和结合。进入突发事件和处预警置阶段后，由突发事件应急指挥机构进行处置。应急处置工作结束后，要立即转入常态工作，包括灾后恢复重建工作。恢复重建工作应该由规划、建设等部门及业主单位承担，并使灾后重建在恢复的基础上实现更好的发展，实现常态与非常态的有机结合和转换，避免应急管理包揽一切事务，出现什么都管，但又管不了、管不好的情况。
(二)进一步明确应急指挥机构的职能定位。考虑到我国应急资源分散的现状及灾害的衍生性，应急指挥机构应当涵盖其发生可能衍生危害的相关领域，特别是自然灾害领域。随着我国大部制改革的推进，相关联的指挥机构应该是超脱于部门职能之上的、由各相关部门组成的非常态的机构。这类机构分类不宜过细。例如，气象灾害、洪涝灾害、地质灾害等相关联的灾种，灾害往往会发生关联和演变，甚至会对工农业和交通运输等领域的安全造成较大影响，极易出现安全漏洞、造成重大人员伤亡和损失的扩大，因此要加强指挥机构各成员单位的协调联动，使其具有更广泛的综合，实现监测、预警、信息通报和处置力量上的整合，以提高效率。
(三)充分发挥应急管理办事机构的协调和枢纽作用。一是各级政府应急管理领导机构下的办事机构，是各级应急管理的枢纽，主要承担应急值守、信息报告和综合协调职能，应当设立在各级政府办公厅(室)，可在其内设，也可由其归口管理。二是基本规范各级应急管理办事机构的职责，确保上下有效联动。特别是要明确发生突发事件之后应该承担的职责。常态下，各级政府应急办主要是负责组织做好应急准备，包括制定预案、应急体系规划、宣传教育培训等工作。各专业指挥部的办事机构设立在相关主管部门。三是要加强应急办事机构与各专业指挥机构的联系，保障信息畅通和指挥决策有效运行，保障突发事件发生后由常态迅速向非常态的应急机制转换。四是考虑到军队武警参与处置突发事件任务不断加重，以及非战争军事行动能力的不断增强，建议在大军区作战部门和武警有关单位设立应急办。五是各地应急管理办事机构偏小、协调能力偏弱、编制偏少、建议参照深圳模式进行加强，但是要考虑人防办与城乡建设部门联系密切，地震与地质部门相关，相关职能应调整到职能密切的部门。
(四)完善监测、信息报告、处置等环节的协调联动机制。目前各系统都在加强应急能力建设，要整合资源，提高水平。在自然灾害监测方面，为了避免重复浪费，要注重提高监测水平和能力，防止在同一区域重复建设监测点。要进一步加强相关部门之间、军地之间的预警信息的传送，确保相关部门和军队武警之间做好应急准备，提前到位，提高处置突发事件的效能。要完善中央在地方的企业和单位在突发事件处置中与地方政府的应急联动机制。各级应急管理办事机构应做好协调和综合性信息分析工作，以及力量和装备的有效调动。
(五)高度重视基层应急力量建设。要充分发挥基层应急组织机构和队伍一专多能的作用，实际上各系统部署的工作的落实，都是由基层组织完成的，上面千条线，下面一根针，应急防范与处置、群众工作、社会安全、国防动员等许多工作都在基层组织中进行整合，并加以落实。应对重大的突发事件，基层单位的主要负责是风险防范、监测和先期处置，关键时刻是由上级组织专业指挥部门调动力量来完成。目前，各地在加强基层应急管理工作方面，创造许多好做法好经验。如：深圳南山区桃源街道实施“一格三员”(一个网格，监督员、管理员、协管员)精细化管理，浙江诸暨枫桥镇的基层应急管理模式，山东济南创建平安社区等。建议进一步总结基层经验，并结合实际加以推广。继续加强基层应急队伍体系建设，以公安消防队伍为依托的综合应急队伍，以优势专业应急救援队伍为依托建设一专多能的应急救援队伍，继续加强森林草原消防、矿山应急救援等基层专业应急救援队伍的建设。
(陆俊华：国务院应急管理办公室主任)
