国务院发展研究中心产业经济研究部 魏际刚
加快发展应急产业对于推进产业结构升级、转变经济发展方式、构建和谐社会有重要意义。我国应急产业的产业地位初步确立。未来应高度重视应急产业发展，夯实基础能力，提升创新能力，推动集群发展，打造高效产业链，壮大优势企业。建议整合政府资源，加大对应急产业的资助力度，进一步拓宽融资渠道，营造良好市场环境，培养应急人才队伍，完善法律法规，改革相关体制机制。
■DRC调研报告
一、应急产业的概念、内涵与特性
（一）应急产业的概念与内涵
根据有关法律和我国现实国情，应急产业的定义大致可分为广义和狭义两种。
广义的应急产业，指在自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件以及其它一些危及生命健康和财产安全等不确定性事件发生前后或发生时，利用相关装备、设备、技术、信息等手段为应急救援活动提供相关软硬件产品和服务的各类社会经济组织集合。
狭义的应急产业，指在自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件发生前后或发生时，利用相关装备、设备、技术、信息等手段为应急救援活动提供相关软硬件产品和服务的各类社会经济组织集合。
应急产业的形成和发展，是经济社会发展到一定阶段的产物，是社会分工深化的结果。从起源看，应急产业脱胎于传统产业，但又不同于传统产业。正因如此，应急产业的产业边界与产业内涵有着相当的模糊性和动态性，与其他产业部门的交叉和渗透较深。它是一个跨产业、跨领域、跨地域，与其他经济部门相互交叉、相互渗透的综合性新兴产业。
考虑到新兴产业培育和成长过程中，与支撑其发展的各类传统产业存在交叉、渗透和复合，我国当前应当采用广义的应急产业概念。国内在这方面已有成功先例。如2009年国务院印发的 《物流业调整和振兴规划》中，将物流业界定为“融合运输业、仓储业、货代业和信息业等的复合型服务产业”。这样，就解决了物流产业与交通运输业、仓储业、货代业和信息业的关系问题。同样，应急产业采用广义的概念，就可以包含安全产业、救援产业等各类应急子产业。
（二）应急产业的特性
应急产业 （特别是应急产业提供的产品）至少具有如下一些特性：
1．需求的广泛性。
2．需求的诱致性。应急需求主体提出各种应急要求的目的并不是应急产业本身，而是着眼于减少生产、流通、消费及生活中各种突发事件和意外事故发生的概率，减少事故带来的损害程度等目的。
3．需求的刚性。在自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件以及其它一些危及生命健康或财产安全的事件发生时，对应急服务或应急产品的需求具有不可或缺性或刚性。
4．供给的多样性。应急产业面对的需求遍及国民经济和社会生活的方方面面，这种对象的极其多样性，决定了应急服务或产品提供的多样性。
5．供给的关联性。应急产业既脱胎于传统产业，又服务于国民经济各行各业，其自身发展也离不开其他产业的支持，与其它产业有很强的关联性、交叉性、渗透性。
6．时效性。“不用不急，用则急需”。应急产品和服务需在突发事件发生的第一时间内使用，否则就会带来负面影响，甚至严重的经济、社会和政治后果。
7．用途的可转换性。有些应急装备设备或应急服务，也可以在常态下为日常的生产和生活使用。
二、加快发展应急产业的重大意义
第一，有利于合理发挥政府和市场的作用，极大增强全社会应对各类突发事件的能力。政府在各类突发性事件中负有重要责任，但并不意味着政府必须包办一切。无论是应急能力提供和应急效率方面看，政府均有其局限性。“应急”往往是相关单位抽调临时人员组织进行，在既无经验又无准备的情况下，既缺乏专业知识与技术，又缺乏设备与装备。往往产生施救单位社会效益越高、经济效益越低的倒挂和错位，影响着参与救援单位的积极性，致使在急需救援时得不到相应的援救，严重影响施救的效果和质量。应急产业的发展，有利于改变以往政府包办的不足，向专业化、社会化的应急服务转变，使政府与社会力量相互补充，形成更加缜密的应急保障体系。
第二，有利于培育新的经济增长点。我国自然环境和气候复杂多样，自然生态灾害十分严重。我国是世界最大的发展中国家，处于社会主义初级阶段，工业化和城市化正在加快推进，经济社会面临重大转型，经济增长方式粗放。这种形势使得安全事故发生几率加大。同时，随着经济的发展、社会的进步、人民收入水平提高，各次产业发展预防突发事故、人民安全意识不断提高等，会使得全社会对应急服务和应急产品有更大需求，是国民经济的新增长点。
第三，较好适应经济社会变革带来的应急挑战和要求。在社会发展关系上，灾害的发生与工业化发展速度息息相关。工业化和城市化迅速发展势必在安全、环保、防疫等方面提出更加严格和紧迫的要求。应急产业的发展，适应这种经济、社会、自然生态等变化提出的挑战和要求。
第四，有助于产业结构的优化。应急服务企业和应急装备企业包括大量的备灾活动中的物流、仓储专业公司；传播安全生产管理专业技能的培训公司；与灾害防御与救援相关的信息处理与技术服务公司；安全风险审计顾问公司；救援技术研发公司和引进国际先进技术建立的特种救援产品制造公司等等。这些新兴企业的成长有助于提高现代服务业和先进装备制造业在国民经济中的比重和地位，有助于产业结构的优化。
第五，有利于维护国家应急自主权。我国应急产业发展尚处于起步阶段，严重滞后于经济迅速发展、社会迅速变迁的时代要求，与发达国家的应急产业相比无论是规模还是能力均相差甚远。例如，许多关键应急装备依赖进口。在2008年5月12日汶川大地震中发挥“最后一公里”作用的特种直升飞机均是从国外购买和租借的。长此以往，我国许多应急事件的处理将不得不依靠国外有关机构和公司，这将逐步丧失社会应急救援的国家自主权。大力发展应急产业，是一项着眼长远、关系全局的重大战略举措。
目前，我国的应急产业的产业地位已经初步确立。未来应进一步从战略角度重视应急产业发展，夯实基础能力，提升创新能力，推动集群发展，打造高效产业链，壮大优势企业。建议整合政府资源，加大对应急产业的资助力度，进一步拓宽融资渠道，营造良好市场环境，培养应急人才队伍，完善法律法规，改革相关体制机制。
■ＤＲＣ调研报告■魏际刚
三、应急产业的产业地位已初步确立
我国应急产业的产业地位初步得以确立，主要有以下几方面理由：
（１）从应急需求角度看，已经具备了应急产业形成的需求基础。应急需求的存在是应急产业得以形成的前提。随着我国国民经济持续快速增长、工业化的推进、市场经济体制的逐步建立以及应急消费和应急安全需求不断增加，经济社会发展对应急需求的强度越来越大。
（２）从应急供给主体看，已经出现的各种类型的应急企业使得应急产业地位明显确立。
（３）应急产业园区的出现，是应急产业得以形成的另一重要特征。例如，广东省东莞市以本地从事应急产品研制生产企业为主体，在松山湖国家高新技术产业园建设应急产业示范基地，基地已具备一定规模，未来将重点新建应急产业研发中心、救援培训中心、应急物流中心等十大中心，计划投资８０亿元，其中应急产业研发中心已开工。
（４）从生产要素看，应急产业得以形成的各种要素资源如人力资源、应急技术、固定资本投资不断得到加强。
（５）从应急产业的产出看，应急产业产值规模在国民经济中虽然不高，但近些年增长速度很快。例如，浙江乐清市对该市应急产业产值的初步调研显示，２００９年该市应急产业产值大于１００亿元。
总的看来，应急产业在我国已经具有明晰的产业形态，未来的成长性很大，无论从应急产业规模、各类应急企业的成长、应急服务模式的多样化、应急效率均会有很大提高。当然，也要看到，我国应急产业还处于起步期，应急总体水平仍然偏低，还不适应国民经济发展的需要。国家主管机构要尽快明确应急产业的产业地位，出台相关政策加快其发展。
四、加快发展应急产业的基本思路
（一）从战略高度重视应急产业发展
借鉴发达国家经验，重视制定应急产业发展战略，推动应急产业发展。制定“国家应急产业发展战略”，明确未来发展的战略方向、战略目标、战略重点、战略步骤和战略保障，提出实现应急产业发展的具体路径，明确管理体制、运行机制、激励机制和扶持政策，尽快寻找应急产业的优势领域、优势技术和优势产品的突破口进行突破，促进应急产业跨越式发展。
（二）夯实应急产业的基础能力
我国应急产业处于起步期，应急装备制造、应急服务等基础性能力还比较薄弱，远不能满足经济社会发展的要求。当前及今后一段时期，要把形成应急产业的基础能力作为一项基础性任务，以增加应急装备品种、改善应急装备质量、完善应急服务网络、提升应急服务水平为重点，加快提升应急产业的基础能力，以满足经济社会发展对应急产业的基本需求。
（三）大力提升应急产业的创新能力
支持优势应急企业建立着眼于核心、共性、重大关键技术原始创新和集成创新的高水平研发机构。改造或新建一批国家工程实验室、工程研究中心，提高科研成果的工程化与系统集成能力。
加强相关平台建设。推进国家应急技术公共实验室、中试基地以及融资平台、人才培训平台等产业化能力建设。鼓励形成以优势企业为核心，相关主体参与的高端共性技术平台。加强高校和科研院所研究开发设施建设，形成若干具有较大规模、多学科融合、创新能力强、开放运行的应急科学研究中心。
推动应急产业技术创新联盟建设。提高产学研结合的组织化程度，在战略层面建立持续稳定、有法律保障的合作关系，整合应急产业技术创新资源。
（四）推动应急产业集群发展
应急产业集群是发展应急产业的重要方式。加快培育和发展有实力的应急产业区域集群，按照统筹规划、发挥比较优势、分类指导、稳妥推进的原则，选择产业基础好、创新能力强、市场化水平高、开放程度高的地区建设几个国家应急产业基地，引导和鼓励高水平人才、技术、资金、信息等要素及相关主体向应急产业基地集聚，形成若干各具特色、产业布局相对集中的应急产业聚集区。
（五）打造高效应急产业链
我国应急产业链尚不完善，存在诸多薄弱环节，产业链交易成本和生产运作成本很高，市场反应能力较弱。为此，应鼓励和引导应急企业和上下游相关主体良好合作，合理分工，有效集成，优化产业链。
（六）培育、壮大一批优势应急企业
重点培育一批自主创新能力强、拥有创新产品的骨干应急企业，按照“政府导向、市场机制、龙头整合”的原则，支持其做大做强，鼓励其收购、兼并国内外拥有核心技术的研发机构，兼并、重组国内外发展势头良好的企业，加速培育具有较强创新能力和国际竞争力的本土应急龙头企业，形成品牌优势。
五、加快发展应急产业的政策建议
（一）整合政府资源，加大资助力度
我国应急产业尚处于发展的初期阶段，政府的引导、推动和扶持十分关键。建议国家制定应急产业发展“十二五”规划，出台《加快发展应急产业的指导意见》。
（二）进一步拓宽融资渠道
鼓励设立和发展应急技术创业投资机构和产业投资基金，引导社会资金投向应急产业。支持应急企业通过资本市场融资，在国内创业板股票市场采取“单独名额、单独标准、单独评审”原则，提高直接融资比重，加大政策性金融对应急产业资金支持力度，特别应发挥国家政策性银行的作用，金融机构对符合产业政策的应急企业给予积极的信贷支持。
（三）营造良好市场环境
培育和扩大应急产品市场需求。加大政府采购对国内应急企业的支持力度，加强对公众应急事件的普及教育，正确引导消费；完善应急技术产品和应急服务市场准入政策。
（四）完善相关法律法规
建立健全有效鼓励应急技术创新、产业发展的法律法规。如进一步完善《应急管理法》中有关应急产业发展的内容，《政府采购法》中对自主创新产品优先采购办法，以及应急技术知识产权保护的法律法规等。
（五）改革相关体制机制
根据应急产业特性和新兴产业成长规律，切实形成有利于加快产业发展的体制和机制。如放宽市场准入；制定应急产品和服务安全评价标准，完善评审、监测和监督程序等。
（作者单位：国务院发展研究中心产业经济研究部）
