一、我国应急产业发展概况和基本判断
随着我国应急管理事业的发展，应急产业发展基本状况呈现了社会共识提高、发展速度加快、科技创新能力增强、应急保障能力增强的势头，应急产业与应急能力实现了良性循环。
(一)发展应急产业成为社会共识
应急产业作为应急管理的重要物质和技术保障，始终受到党中央、国务院的高度重视。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》、《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，对加强公共安全体系建设，发展应急产业提出了明确要求。国家发改委制定的《产业结构调整指导目录(2011本)》，将“公共安全与应急产品”作为单独产业类别鼓励发展；工信部2009年发布的《关于加强工业应急管理工作的指导意见》，明确提出加快制定应急工业产品相关标准，促进应急工业产品推广；国家安全监管总局在国家安全生产“十二五”规划中，做出了促进安全产业发展，建立国家安全产业基地的规划；公安部将装备保障能力建设作为提高各级公安机关处置突发事件能力的关键；科技部在“十一五”基础上，“十二五”又在公共安全、防灾减灾方面确定了36个专项研究项目。突发事件应急管理工作实践，也使地方各级政府和相关企业越来越认识到发展应急产业的重要性、紧迫性。广东、安徽、重庆、浙江等地方政府，结合经济结构调整、产业升级和企业转型，将应急产业作为战略新兴产业重点发展，一批产业基地正在形成。
(二)应急产业发展势头加快
在中央政府大力引导和支持下，在各类突发事件对应急产品需求的牵引下，各级地方政府、部分大型国有企业、民营企业，发展应急产品的积极性较高，研发和生产投入力度加大，包括设计、管理、标准、监测、认证、展示、物流等在内的产业体系初见雏形。应急产业体系和上下游产业链接关系逐步建立。企业对应急产品投资行为由以往被动、无意识状态，开始向主动、有意识状态转化；投资形式开始由产品投入向产业投入转化；部分地区开始了应急产业园建设；民营经济比较发达的浙江、江苏等省，一些民营资本开始按商业化模式，自主投资应急产业园建设，应急产业发展的规模效益正在显现。
(三)产品科技创新能力增强
政府、企业以培育自主知识产权、自主品牌和创新性企业为重点，加强应急产业的科技创新能力建设，应急产品科技水平逐步提高，新产品开发、新技术应用范围日益广泛。如，各地开始探索物联网、云计算等新兴技术在应急管理中的应用。成功地将物联网技术应用于大坝安全防护，泥石流监测、早期预警；将云计算技术用于分析处理海量灾情信息等等。应急产品逐步由单一的有形安全产品、应急产品，向应急科研、服务、咨询、标准认证等无形产品形式扩展。
(四)应急保障作用得到发挥
应急产业发展既为我国经济结构调整，战略新兴产业发展注入了新的生机和活力，更为保障公共安全、维护社会稳定发挥了重要作用。如在非典、禽流感等突发公共卫生事件中，相关企业生产了大量流行病防护用具、检测设备、防控设施等；汶川地震中，应急产业提供了大量优质帐篷、活动板房、各类救援车辆等；王家岭矿难救援中，排水、通风、打钻等应急产品，对成功救援发挥了巨大作用。应急产业贯穿了突发事件应急管理的监测预警、应急处置、恢复重建的全过程，应急产品带来的监测预警的准确性，应急救援的有效性，救援物资的及时性，恢复重建的保障性等，成为提高应急能力的关键。
二、应急产业发展中的主要问题
调研中我们注意到，我国应急产业虽然发展势头良好，但也存在一些亟待解决的突出问题。这些问题不但阻碍着应急产业的健康发展，也影响着我国应急处置能力的提高。
(一)应急产业概念界定不清
应急产品是应急管理的物质基础，贯穿于突发事件全过程。但应急产品上升到“应急产业”在我国时间还不长，概念还比较生疏。目前，无论是政府部门还是学术界，对“应急产业”的定义不清晰、不统一、不规范，影响了政策导向的准确性和产业发展的稳定性。一是在制定产业政策或规划产业园区建设时，对哪些产品属于应急产品，哪些产品应鼓励，哪些产品应限制，哪些企业应引入等分歧较大，很难找到准确的依据和标准；二是对本地区应急产业范围无法界定，难以进行分类和统计，造成产能不明，家底不清，甚至出现“舍近求远”、“隔山买牛”的现象。三是对哪些产品列入产品储备目录，哪些列入产能储备目录不清，经常是张冠李戴，随意性很大。总体看，大部分地区应急产业的发展处于一种自发状态，不利于产业快速成长和发展。
(二)关键应急装备发展缓慢
我国与先进国家相比，应急技术装备手段的落后是显而易见的，这在几次重大应急救援中体现的尤为突出。一是科技含量不高。近几年我国虽然注重提升应急装备水平，但由于我国工业基础薄弱，应急产业起步晚，大部分应急产品还没有摆脱低技术含量、低附加值的状况，特别是大型、关键性应急装备，难以适应应急需要，直接影响了应急处置效果；二是自主创新能力不强。应急产品的科技研发不够，缺少核心竞争力，市场上处于劣势地位。有些看起来比较先进的国产装备，其实是对国外零配件进行的集成，基本上处于“攒机”阶段；三是关键设备依赖进口。如航空应急救援，矿山井下关键救援、避险，应急通信，信息通讯安全，医疗检测，生化、核辐射防护等设备、装备生产领域均严重依赖进口。有依赖就有制约，授人以柄，就会失去主动。一些国家的生产商利用技术优势，任意抬高价格，赚取超额利润，出口给我国的产品也多属淘汰货；很多国家出于冷战思维，对有些产品限制或完全禁止对我国出口。
(三)应急产业政策滞后
一是缺乏系统性。现行的应急产业政策分散于各个法规、各个部门文件，组合性不足。尤其缺乏顶层设计、宏观谋划，全国性应急产业分散在各个领域，没有通过系统性政策引导进行有效整合；二是缺乏操作性。有些政策停留在一般化的要求提倡上，缺乏具体的实施细则和配套措施。在汶川地震、甲型H1N1禽流感、南方冰冻雨雪灾害等重大事件处置中，都发生过因缺乏明确的采购、征用、补偿的政策规定，导致企业承担不必要的成本，影响了企业参与救灾的积极性和应急产业发展的可持续性；三是缺乏导向性。现行的产业政策偏重引导，缺乏对应急产业企业的经济利益、行为保障等激励性的配套措施，部分企业对参与应急产业持观望、等待、迟疑的态度。
(四)应急产品市场不成熟
政府对应急产品推广不足，对市场整体培育开发不够，主要表现为三个脱节。一是供求脱节。应急产品生产企业普遍反映，除了军队、武警、公安等少量用户外，应急产品需求主体不明确，找不到有效用户，无法进行有目的的生产；一些政府用户虽然有需求，但不知道按照什么样的产品目录和标准进行储备、配置，不知道企业能够提供什么样的应急产品。二是产学研脱节。政府、企业、院校与科研机构间缺乏有效的沟通协调机制，每年大量投入形成的应急科研成果往往被束之高阁“晒太阳”，没有及时转化为现实产品。三是资源共享脱节。“十一五”期间，我国普遍开展了政府应急管理信息平台体系建设，但是应急产品生产企业、应急资源部门、受灾地区信息难以共享，数据库建设滞后于硬件发展，普遍存在“硬件硬，软件软”的问题。地区与部门间、军地间、政企间应急产品、应急能力储备缺乏共享，导致贻误战机的现象时有发生。
三、促进应急产业发展的建议
应急产业发展模式和总体目标应确定为：以政府为主导，以企业为主体，社会积极参与，市场充分运作，建立专业化分工、规模化生产、市场化经营、标准化管理、集成化组织、社会化服务的产学研和服务紧密结合的应急产业体系。具体政策建议主要包括：
(一)明确应急产业定位，确定政策作用方向
应急产品遍及各个行业，涉及全部四大类突发事件，准确定义应急产业是实施有效产业政策、促进产业发展的前提。但是，目前对应急产品、应急产业进行内涵式定义有难度，可考虑暂时按照应急产品的外在特征对应急产业进行描述式定义。如，从产品和服务型态上，应急产业可分为应急装备设备、咨询服务类。从管理流程上，可分为用于监测预警的、现场处置防护的、应急恢复重建等类别。从应用范围上，可分为直接用于应急的专用产品、间接用于应急的兼用产品、有关联性的日常用品。我们倾向按照应急产品应用范围不同、参考管理流程，对应急产业进行分类(见下图)，并作为制定政策、实施管理的着力点。
类别 流程 | 第1类----专用 | 第2类----兼用 | 第3类----关联 |
预防 | 防疫药品 | 探测性装置 | 信息平台 |
准备 | 救灾器材储备 | 医疗救护 | 食品储备 |
预警 | 警报设备 | 监控系统 | 食品检测仪 |
响应 | 应急灯、生命探测仪等 | 警用装备 | 普通挖掘机 |
恢复 | 救灾专用道路等 | 帐篷等 | 食品等 |
按照应急产品上述分类及产业这种定位，完善相关政策及实施管理。一是尽快结合新发布的产业目录，建立相应的统计和行业监测机制，开展行业现状调查，摸清需求潜力，分析发展方向，定期发布行业发展状况报告。二是分门别类地选择公共政策形式。如第1类产品实行政府直接进行投入生产，或由企业生产政府购买、储备，或由政府强制使用；第2类产品实行政府引导与市场相结合，政府通过制定目录和规划，主要进行能力储备，需要时进行购买，或由政府推荐使用；第3类产品主要发挥社会动员能力，通过市场供给，辅之以能力储备，由政府在突发事件发生后市场化购买提供。三是着眼政策顶层设计，出台《国务院关于加快发展应急产业的若干意见》(下称《意见》)，明确政府发展应急产业的目标、政策原则、政策范围及有关部门的职责等。
(二)制定应急产业发展规划
为对不同时期应急产业的发展提供指导，在国务院制定《意见》的基础上，通过全面调查摸清家底，由国家发改委、工信部尽快制定我国中长期的《应急产业发展规划》具体落实《意见》。应急产业发展规划应包括：一是在分析我国应急产品供给、需求的基础上，确定应急产业发展的指导思想、发展目标，作为产业发展的指南。二是根据全国应急产业不同产品门类现状、优势及劣势，确定产业发展主要任务和发展重点。三是根据区域灾害种类状况，科学划定应急产业区域发展布局及产业基地。四是产业发展的系列配套政策。包括针对生产者的产品门类、目录、标准、认证和准入政策；针对用户的规范配置要求，采购、征用、补偿、储备政策；针对宏观层面的民族工业、财政、税收、保险、信贷政策等。
(三)完善应急产业发展的支撑条件
应急产业属于战略性的民生产业，技术含量高，系统性强，涉及面广，需要政府统筹规划，周密安排，为产业发展营造良好氛围。一是提高产业组织水平，整合应急产品市场的供给需求。包括政府层面上建立部门间发展应急产业的政策沟通协调机制；全社会层面上建立由用户(包括潜在用户)、生产厂家、科研单位等参加的应急产业协会，组织有关应急产业和产品博览会、投资洽谈会；科研层面上，设立多种类型的应急经济技术研究会、研讨会；以市场化手段推动应急产业园区建设等。二是结合国家经济结构调整和战略性新兴产业发展需要，扶持应急产业国家队，建立示范区，推动龙头企业的形成；加大科技研发投入，促进产学研融合，增强原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新能力，加快科技成果向现实生产力转化。三是加强宣传和舆论引导，大力普及防灾救灾知识，增强公民应急意识、忧患意识，着力培育、开发应急产品市场，促进有效需求的形成和培育。
(四)建设应急产业及资源数据库
在制定有关法律法规和政策制度体系的基础上，由各级政府应急管理机构牵头，依托政府应急管理信息平台，通过资源、信息共享，建立应急产品储备名录和资料库，企业应急产品生产能力储备资料库、应急资源库。同时，为保证政府对应急产业与应急资源管理的权威性和及时性，需配套建立应急装备、设施规划制度，以及定期更新机制和责任制。其中，特别要建立企业生产能力储备、产品储备、国家法定储备相结合的应急储备体系；完善应急物流体系，实现政府、部门、企业，以及军地间应急储备信息平台的互联互通机制，及时更新相关的数据信息。
(刘钊系国家行政学院国家行政学院应急管理培训中心副主任；李洺系国家行政学院国家行政学院应急管理培训中心副教授)
