一、建立城市应急联动平台的必要性
当前，全省各城市应急系统普遍处于分散管理、单兵作战的状态，保持着分部门、分灾种的应急管理模式，由于各应急救援机构相对独立运作，虽然在紧急事件发生后，能够各司其职、相互支援，但也存在着协调性不够和联动性差等问题，建立统一的应急联动中心已成为必然趋势。第一，是提升突发事件应对能力的内在要求。近年来，各类突发公共事件越来越呈现出突发性强、复杂快变、一事多联的特点，这就要求各级应急管理机构和各类应急处置部门必须及时反应、相互沟通、集中力量、协调联动，共同展开处置工作。第二，是城市网格化管理的现实选择。随着城市建设进程的不断加快，一些老大难问题依靠传统方法已无法解决，需要寻求新的方法模式。如，管理空间划分不明确，层次混乱，职责不清，或是多龙治水，或是无人问津。管理信息获取被动、滞后，管理方式粗放，过多地依赖“突击式”和“运动式”管理，经常造成管了又乱，乱了再管的局面。城市应急联动平台可以运用“3S”(RS、GIS、GPS)技术、地理编码技术和移动信息技术，采用万米单元网格管理法和城市部件管理法，从根本上解决“头痛医头，脚痛医脚”“谁都负责，谁都不负责”的被动管理模式，实现城市管理的数字化、精细化、动态化，全面提高城市管理水平。第三，是改善民生的务实举措。目前，各地市均有“110”、“119”、“122”、“12345”、“12119”、“95598”等应急平台，加上市政府政务值班、市政、煤、水、电、气等公众特服号码近20个，虽然基本覆盖了社会的各个领域和各个层面，但号码繁多杂乱，不易记忆，发生突发应急事件时，存在公众选择性困难，群众需要第一时间做出选择，有时很难避免出现判断错误，延误最佳求救求助时间和应急处置时机，造成不必要的生命财产损失。建立城市应急联动系统，可以为市民提供快捷的应急救助响应，让群众尽快受益、长期得利，增强市民的安全感和归属感。
二、应急联动平台的基本模式及利弊
国内应急联动平台从体制角度可分为四种类型：集权模式、授权模式、代理模式、协同模式。集权模式和授权模式是应急管理平台建设的发展趋势，有利于发挥职能集成作用，实现社会效益和经济效益双赢，代表着现代应急管理的方向。集权模式：是指整合政府和社会所有的应急资源，成立专门的城市应急联动中心，由该中心代表政府全权行使应急联动指挥大权。这种模式的优势是做到了专人专责，统一调度指挥应急管理工作，有利于应急管理的专业化发展，减少指挥层次，极大提高指挥效率和快速反应能力，但由于应急联动中心与相关部门间耦合程度高，特别是资源共享紧密，需要全面理顺应急指挥体制、机制，整合网络、技术、人员等各方面资源，是对城市应急体制的一次重构。授权模式：是指政府利用现有的应急指挥基础资源，根据城市应急联动的要求，通过局部的体制调整，授权应急基础比较好的某一部门（通常是公安部门）执行城市应急处理任务，通常依托其“三警合一”平台，改造完成与其他部门系统的互联互通，直接借用110指挥中心作为应急指挥联运中心，普通事件由指挥中心按照专业归口和属地分管原则分配给相应的部门和人员处理，重大事件由指挥中心直接处理。其优势是可以有效地利用现有基础，通过适当的投资和改造构建而成，见效快，但如果授权不够充分具体，容易出现部门积极性不高，互相推诿扯皮的问题。
三、建立应急联动平台的建议
借鉴国内外成功经验，顺应应急管理的发展趋势，结合全省实际，建议整合集权和授权两种模式的优势，科学定位，统一规划，建立全省统一的城市应急联动系统。
1.建设思路：依托各（地）市公安部门正在建立的指挥中心，整合全市各类应急救援力量和社会服务资源，组建应急指挥中心（简称CERC），市政府不再设应急指挥中心。将110报警服务台、119火警台、120急救中心、122交通事故报警台、12345市长公开电话、市政府政务值班电话、防洪、防震、防空以及水、电、气等公共事业应急救助纳入统一的指挥调度系统，设立统一的报警号码（比如110、000、666、999等），公安、消防、交通、医疗、市政、水利、环保、气象、地震、人防、民政、安全生产等部门、若干专业指挥部以及驻军、武警应急指挥机构进驻中心，在市应急委员会及其办公室的领导下，担负全市范围内自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发公共事件以及城市管理的报警受理、先期处置、综合研判、辅助决策指挥等工作职责，全天候向公众提供紧急救助服务。中心内设指挥大厅、接警中心、处警中心，计算机网络管理中心、通信中心、首长指挥中心、新闻发布中心、监督考核中心等。
2.主要功能：应急联动平台系统由计算机骨干网络、数据库、无线数据传输、移动目标定位等系统构成。通过这些技术支持，视频系统，与城市公共安全视频系统（覆盖全市的监控探头和治安卡口自动抓拍摄像机组成）联通，能够实现多画面、多角度调取各监控探头视频图像。地理信息平台，将全市所有城市部件、避难场所、应急队伍、物资装备、交通要道等资源信息在电子地图上清晰标注，为决策指挥提供海量信息辅助。同时，在接警和处警时，与报警、处警事件相关的全部语音及资料信息将全部实现记录存储，供未来检索查询使用。卫星通信系统，可显示报警人的方位，显示警力分布情况，查看公安、交警、消防、急救等执行任务车辆精确位置，可与现场人员进行语音、图像、数据的双向传送，解决监控探头无法覆盖的通讯盲区问题，在有线、无线等公共通信网络瘫痪时，实现与外界的有效通信。
3.运行流程：应急联动系统采用“一号拨进、分流处置、统一管理”的方式，实施统一接警、统一处警、统一指挥、联合行动。计算机辅助系统自动将打入的电话送至空闲的接警员坐席，接警员与报警人通话的同时，计算机能自动识别传输主叫号码及其所在位置，接警员在系统的终端电脑上形成标准化的事件记录，并根据各类分配到各专业处警席，重大事件及时报告市委市政府。局域网将事件记录传送到相应处警员的终端，处警中心采用计算机辅助调度系统、查询数据库和地理信息系统，在电子地图上直观地确定事件发生地点及周边环境，附近警力与设施分布等，向相关单位发出具体的联动指令，由处警员调集相关人员奔赴现场，将处警时间减至最小。联动单位接到处警指令后立即到达现场进行处置，有关现场的语音和数据信息可通过无线通讯系统被传回，帮助指挥者作出正确决策，事件处置完毕后将有关信息及时反馈中心。出现重大事件时、市领导可以在联动中心的首长指挥中心参与指挥，统一管理调度相关的应急指挥资源。
4.机构框架：对现行的行政管理体制进行重构，成立应急联动中心，作为政府管理的一个部门。将原应急办、110、120、119、122等各部门原有的应急职能分离出来集中到应急联动中心，重新界定各个职能部门的管理职责，理顺指挥关系，界定清楚新模式下的各自的职能范围。中心承担应急委职责，应急办作为中心的下设办公室，负责全市应急联动系统的运行、指挥、协调工作，在联动处警时具有直接处置权、越级指挥权、联合行动指挥权、临时指定管辖权。
（作者单位：牡丹江市政府应急办）
