我国的基本国情是，现在处于并将长期处于社会主义初级阶段。表现在突发公共事件应急管理中有三个鲜明特征：一是“高风险的城市，不设防的农村”，因而各类事故、灾害、事件不断发生；二是“严格不起来，落实不下去”，虽然各项规章制度似乎都有，但一些地方时常执行不到位；三是“中央作出决策，总书记的批示”，一旦发布后的强大号召力和动员力迅速显现。这是世界上任何国家都不能比拟的。
这次芦山地震的应急救援、人员安置、卫生防疫、次生灾害监控等各项举措都非常到位出色。回顾近些年的相关应急救援实践，给了我们若干启示和思考。
启示一：应急管理机制不断在取得新拓展和提升。2003年“非典”疫情暴发之后，党中央、国务院提出了加快突发公共事件应急机制建设的重大课题；十七大将“完善突发事件应急管理机制”作为社会建设的重要任务提出；2007年8月30日，第十届全国人大常委会专门通过了《中华人民共和国突发事件应对法》；十七届四中全会提出了要着力提高处理突发事件的能力。10年来，全国各地积极探索、积累了许多丰富的成功做法。经济持续快速健康发展、政治安定、社会稳定是我国公共安全形势的主流，但当前，影响科学发展、安全发展、和谐发展的因素大量存在，各类突发事件相互转换，不稳定、不确定、不安全因素增加，公共安全应急管理体系仍要与时俱进不断加强。
启示二：自上而下组织构架的定位更加准确。进入21世纪以后，全球重大突发事件的发生频率和危害程度明显增加，并对各国的经济社会发展产生了严重影响。应急管理已经成为西方国家的重要政治议题，各国都将其作为政府管理职能的一个重要内容，均成立了由最高行政首长主导的国家应急管理核心决策机构。尽管由于国情不同，各国采用的应急管理模式各有特色，但建立统一指挥、协同有序、权威高效的应急管理机构，是各国应急管理体制追求的共同目标。我们国家从中央到地方各级人民政府都设立了应急管理委员会及办公室等等，自上而下组织构架的定位更加准确，但作为一个全新的探索，这一机构目前的运行与管理仍面临诸多要破解的新课题。比如，组建由党政军融合的应急管理体制，将国防动员机制列入到国家应急管理体系中来，将应急与应战有机融合，平时应急，战时应战。再如，机构设置要改变“头重脚轻、中间乏力”的毛病，务必强化县市一级的职能，达到上下畅通，纵横配合，应急快速，管理有序。
启示三：全民应急文化素质教育迫在眉睫。目前，我国每年“三违”（违章指挥、违章作业、违反劳动纪律）造成的事故灾难惊人；每年因遇险人员无知在灾害和事故中造成不应有的伤亡数量也很惊人。广大群众的个人生活、行为习惯和自救互救能力，与防灾减灾要求相距甚远，普及灾害自救和互救常识方面有待切实加强。我们每年应急知识的普及人群约1000多万，应急教育普及率仅为1%，与发达国家50%的平均普及率相差甚远。芦山地震发生时，天全中学高中三个年级2600多名学生正在上第一节课。全校学生在老师的指挥下，迅速有序地沿指定路线在操场上集中，没有一位同学伤亡。整个过程只用了一分半钟！之所以有这样的结果，是因为学校自从汶川地震后，每个学期都进行一次应急疏散演练。我们一定要把应急管理文化素质教育进学校、进社区、进企业、进农村、进机关，让其成为人们生活的习惯、生存的能力。
启示四：切实增强各级特别是地方党政领导应急管理的本领。这几年干部队伍中新老交替的速度加快，一大批中青年干部走上了中高层领导岗位，他们中不少人还缺乏应对突发事件的阅历和经历。发生突发事件，属地第一响应、事态研判决策功力、现场处置的方法方式、事后协调处置能力显得尤为重要。这对各级党政领导都是很现实的挑战与考验。这次芦山地震，李克强总理受党中央、习近平同志的委托，当天赶赴灾区指导救援，充分发挥地方政府的应急管理责任。因此，每一个层面要担当指挥职能必须明确，决不能失位、错位和越位。
启示五：应急管理关键环节操作性要进一步增强。各种应急预案不能停留在纸上，决不能把演练成为演戏。目前，在许多地方和部门中，预案的制定过程就是一个相互抄袭的过程，并没有通过对实践和演练进行严格分析与研究，按照总结的经验与教训进行制定。因此，许多预案并不具有实际的指导作用。所以，一定要根据当地实际情况随时调整修改应急预案。现在还经常有这种情况发生：出现自然灾害，下面把损失和数字报得越大越好，希望得到上级支援；发生安全生产事故、社会稳定事件，把损失和情况缩到越小越好，生怕承担更大的责任。要对各级行政官员处置突发事件的等级和责任，作出更加明确的规定。
我们国家应急管理最重要的任务是不断地做好准备，包括思想准备、组织准备、预案准备、机制准备和工作准备。这就需要我们站在国家层面的战略高度，认真总结10年来应急管理所走过的路程，学习借鉴世界上发达国家和地区应急管理的经验和教训。在战略上，从举国救灾向举国减灾转变；在战术上，从不惜一切代价应急处置向千方百计做好应急准备，并与科学处置救援相结合转变；在机制上，由政府统揽向政府主导、社会协同、公众参与转变，真正做到以预防和应急准备为主线，以提高应对突发事件的能力和效率为核心，以科技为支撑，建立以人为本，依法应对，全灾种、全过程、全方位、全社会的，具有中国特色和时代特征的应急管理体系。这次芦山地震应急救援实践，在很多方面就已经向世人展示出我国应急管理体系与机制建设迈上了一个新台阶。
（作者为上海市政协学习委员会常务副主任、上海市突发公共事件应急管理专家组组长）
